厦门出台国有建设用地使用权立体分层设权暂行办法 10月1日起施行

东南网9月24日讯（本网记者 李奇）24日，厦门市自然资源和规划局召开新闻发布会。经厦门市政府研究同意，厦门市资源规划局印发《厦门市国有建设用地使用权立体分层设权暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，该办法自2026年10月1日起施行，通过制度创新统筹推进城市地上、地表、地下空间合理开发利用，深化土地要素市场化配置改革，进一步提高城市承载能力、土地要素配置和综合利用效率。

探索国有建设用地立体分层设权已列入厦门市2026年首批营商环境提升重点任务清单。随着城市经济发展，土地资源供需矛盾凸显，TOD综合体、地下商业、上盖物业、地上地下连廊等立体开发项目日益增多，传统二维平面供地、确权模式，仅能界定水平用地范围，无法精准划分竖向权属边界，出现空间权属模糊、资产无法确权、存量空间浪费等现实问题，难以适配城市立体化发展需求。本次出台《暂行办法》，将建设用地使用权管理从“平面管理”拓展到“立体管理”。

《暂行办法》共五章22条，包含总则、设立与供应、地籍调查与产权登记、开发利用与保护、附则，适用于本市行政区域内国有建设用地使用权在地表、地上、地下分层设立、登记、开发利用和管理等活动，集体建设用地分层设权可参照执行。办法明确，分层设立国有建设用地使用权，是指将国有建设用地的垂直空间(从地表向上和向下)划分为不同高程范围的、独立的层次，可为每个层次分别设立独立使用权并依法登记。分层设权遵循规划先行、节约集约、权利明晰、公共优先、安全保障五大原则，宗地空间范围由平面界址点所构成的平面和上、下界限高程所构成的垂直面封闭围合而成，其中，上、下界限高程采用1985国家高程基准。

在规划统筹引导上，厦门强化国土空间规划对地上、地表、地下空间统筹布局，明确垂直空间层次、开发高度深度、互联互通、公共服务配套等管控要求。分层设权项目规划条件增加垂直空间范围、互联互通等专项要求，出让项目将立体管控内容纳入土地有偿使用合同，划拨项目落实于建设项目用地预审与选址意见书，实现规划管控要求向土地供应环节刚性传导，从源头防范空间功能冲突。

土地供应管理方面，地上、地下国有建设用地使用权供应方式、办理程序与地表建设用地保持一致。符合划拨用地目录的，可以划拨方式供应；商业等经营性项目应当采取招标、拍卖、挂牌方式供应。同时，明确四类可协议出让(租赁)情形:原地表国有建设用地使用权人在自有用地范围内开发建设地下空间；与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；宗地内及宗地间的地下连廊、地上连廊；其他符合协议出让(租赁)的情形。分层设权出让年限不得超过国家规定对应用途土地最高出让年限，通过地上、地下及楼层修正实行立体差异化地价管理，规范土地出让金计收。

在地籍调查和不动产登记领域，厦门创新推行三维地籍调查，在传统二维地籍调查基础上，搭建立体化、可视化、精准化的三维地籍数据库和管理系统，形成包含空间位置、水平投影坐标和高程、面积、用途、权利状况等信息的三维地籍调查成果，作为土地供应、不动产登记和建设管理的依据。

分层登记的不动产权证书应当附三维宗地图，可设置二维码扫描查看空间信息、产权边界等详细信息。与地表作为一个整体供应的结建式地上、地下空间，权利设定方式登记为地表；单独设立的地上、地下国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地上、地下。地表、地上、地下建设用地使用权可以依法转让、抵押、出租，符合条件可申请办理变更、转移、抵押、注销登记。依托三维地籍调查成果划分独立不动产登记单元，地上、地下建设用地使用权完成独立确权登记之后，和地表土地权利一样行使权利，立体空间真正成为可盘活的资产，服务企业融资，释放空间资源价值。

开发利用环节明确，建设项目须按照规划条件和有偿使用合同约定用途开发建设，符合环保、消防、安全等相关规定。垂直空间相邻的建设用地立体分层设权，属于同一使用权人且出让年期相同，经依法批准可并宗后统一设计、统一建设。设立新的建设用地使用权可能对既有权利人造成影响的，应当在供应前与权利人协商一致或者开展安全性评估，并采取必要保护措施，兼顾新项目开发与既有物权保护。

据介绍，下一步，厦门市将抓好《暂行办法》落地实施，强化政策宣传解读，做好政策答疑；推进三维地籍技术落地，完善三维宗地图编制、审查及登记办理流程；聚焦TOD开发、城市更新、地下空间开发等重点项目，选取典型项目开展试点实践，总结实操问题、动态优化配套操作细则；加强部门协同联动，持续释放立体空间开发制度红利，服务城市高质量发展。市民和市场主体可查阅市资源规划局官网获取《暂行办法》完整内容。