厦门：编制实用好用管用的规划

编制实用好用管用的规划

厦门探索建立全域全要素覆盖、全生命周期管理、全流程实施的特色国土空间详细规划体系

厦门日报讯（记者 袁舒琪）近段时间，厦门资源规划部门正着手推进厦门国土空间详细规划用地用海分类实施细则、国土空间责任规划师管理办法等文件的前期印发流程工作。前者将有助于厦门在严守资源资产安全底线前提下，进一步做好用地用海要素保障；后者则将更好推动责任规划师工作规范化、标准化发展，成为推动城乡规划实施与创新基层治理的重要抓手。虽然内容侧重点不同，但两个文件有一个共同点——都是国土空间详细规划体系的重要构成部分。

如果说总体规划是为城市未来谋篇布局，云程发轫、行稳致远；那么详细规划就是刻画城市的尺度，“致广大而尽精微”，承上启下又要精雕细琢。

新时代语境下，详细规划的范围已全新拓展，规划目标将更加综合，空间要素将更为复杂，有必要按照国土空间规划体系的新要求对详细规划进行适应性改革，使之能够承担起建设全域全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡一张图精细化规划管理、提高空间品质、服务政府现代化规划治理等职能。

2021年以来，市资源规划局发挥规划在发展中的先导性、基础性作用，积极探索国土空间详细规划体系构建工作，已逐步形成具有厦门特色的“全域全要素覆盖、全生命周期、全时空传导”规划体系。聚焦规划编制、规划管理和实施监督全流程，让详细规划实用好用管用，成为推进区域高质量发展、加速民生福祉提升的一颗颗“种子”，种入城市转型的土壤，静待开花。

更实用 优化编制单元划分，推进详规全域全要素覆盖

构建国土空间详细规划体系需要迈出的第一步，便是划分详规编制单元。开局关乎全局，欲建高楼必稳根基，其重要性不言而喻——想要保障总体规划的意图要求能够落到实处，就得将总体规划要求先分解落实到详规编制单元，再逐步深化落实到实施层面。其间，详规编制单元要发挥“二传手”作用，实现总体规划和实施环节的有效衔接。

“详规编制单元若划分得不科学，就容易导致总体规划传导路径受阻，规划大方向偏离，难落地且不实用。”市资源规划局详细规划处处长翁芳玲说，厦门2009年起使用的详规编制单元划分方式，在实际规划实施行政管理中就出现了公共服务设施规划分配与实际属地服务错位的问题。“要想适应新的城市发展需求，亟须探索更加有效衔接与传导上位规划的人口、经济、社会指标的划分方式。”

2022年起，厦门全面启动详规编制单元重新划分工作。不同于从前只聚焦于城镇开发边界内做规划的模式，此次划分将范围拓展到全域覆盖，并在空间维度上强调分类管控、因地制宜，衔接开发边界、行政边界，统筹考虑人口、用地规模、配套设施配置以及自然地理、管理事权边界等因素。

立足实际，厦门率先研究制定具有厦门特色的“1+N”全域国土空间详细规划编制系列导则，“1”即《厦门市全域国土空间详细规划编制总则》；“N”包括《厦门市城镇开发边界内详细规划编制导则》《厦门市村庄规划编制导则》《厦门市陆域特殊管控地区详细规划编制导则》等。基于此，划分界定了三种类型详细规划编制单元，分别为城镇单元、乡村单元和海域单元，数量上由原有93个陆域编制单元，调整为84个陆域单元和1个海域单元，空间上做到单元全域覆盖。

这样的划分方式，恰好与去年自然资源部印发的《关于加强国土空间详细规划工作的通知》中，“分区分类推进详细规划编制”的要求不谋而合。今年初，厦门又率先出台《厦门市关于加强国土空间详细规划工作的实施意见》，这是全国首个地方层面出台的国土空间详细规划指导性文件，再次进一步强调并细化了“分区分类推进详细规划编制”的要求。在厦门资源规划部门看来，“分区域”强调差异性，“分类型”强调针对性，因地制宜划分不同单元类型，可以有利于在城镇开发边界内、开发边界外的不同区域，探索差异化的详细规划编制管理方法。

譬如，厦门的城镇单元除了涵盖大部分的城镇开发边界用地，还包括开发边界外廊道空间、少部分乡村地区和特定功能区。对于这种复合的城镇单元来说，土地资源的管控规则不仅仅包括开发，还涉及保护、整治、修复等，那么城镇单元详细规划内容就需要在原控规基础上外延拓展，包括城镇开发边界内详细规划、农林水土地整治、陆海统筹生态修复等内容；乡村单元以乡村地区和特定功能区（陆域主要为自然保护地）为主，基于两类地域，编制类型就要细分为多村联编的村庄规划和特殊管控区详细规划……

目前，有赖于前期实现编制单元全域覆盖，厦门全域覆盖的国土空间详细规划体系已然成形，不仅将城镇开发边界内的控制性详细规划全覆盖，还延伸到城镇开发边界外的每个角落。截至去年年底，厦门陆域详细规划覆盖率约90%以上，只剩下零星空白需要“填补”。开发边界外的92个村庄已全部完成规划编制，正在此基础上进一步探索村庄规划管理工作。此外，在特殊管控区详细规划层面，厦门在海域单元以及国有林场单元也取得积极进展。

值得一提的是，厦门详细规划还正在积极探索全要素覆盖，编制内容范畴从以往主要聚焦建设用地转向强调山水林田湖海全自然资源要素的统筹——一方面，与总体规划同步开展了二十余项专项规划编制，对应部门事权、统筹要素系统，建立了包括生态绿色发展、历史风貌保护、高品质高质量发展、安全韧性支撑等四大领域覆盖全要素的专项规划体系，以支撑详细规划的全要素统筹；另一方面，进一步加强了对山、水、林、田、湖、海等自然资源空间底数的评估，开展基于土地资源全生命周期的评估，并拓展深化了国土空间用途管制、生态修复与国土综合整治规划、陆海统筹等专题板块的研究。